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行業新聞

支出責任“固化”問題突顯,環保PPP運營維護待優化

 一些政府付費類項目,通過工程可用性付費+少量運營績效付費方式,提前鎖定政府大部分支出責任。實際上都是由政府兜底項目風險。對于工程可用性付費+少量運營績效付費方式,E20環境平臺PPP中心梳理部分PPP項目發現,可用性付費比重大、運營績效付費占比微乎其微的現象并不鮮見。

  早在2017年7月,財政部有關領導組織召開進一步推進PPP規范發展工作座談會時,指出PPP發展不規范可以歸納為支出責任固化、支出上限虛化、運營內容淡化、適用范圍泛化等四個問題。其中,支出責任固化表現為一些地方政府為了吸引社會資本和金融機構快上、多上項目,通過BT、政府回購、承諾固定投資回報等明股實債方式,實施PPP項目。一些政府付費類項目,通過工程可用性付費+少量運營績效付費方式,提前鎖定政府大部分支出責任。實際上都是由政府兜底項目風險。

  對于工程可用性付費+少量運營績效付費方式,E20環境平臺PPP中心梳理部分PPP項目發現,可用性付費比重大、運營績效付費占比微乎其微的現象并不鮮見。

  項目一:某海綿城市水環境綜合治理項目,總投資約9億元,合作期12年(2年建設期、10年運營期),政府付費方式。合作期內政府付費總額約17.5億元,其中:可用性付費合計約16.1億元,占總付費金額的比例約為94%;運營維護服務費合計約1.1億元,占總付費金額的比例為6%。

  項目二:某海綿城市PPP項目,總投資約8.4億元,合作期10年(2年建設期、8年運營期),政府付費方式。合作期內政府付費總額約11.5億元,其中:可用性付費合計約11.25億元,占總付費金額的比例為98%;運營維護服務費合計約0.25億元,占總付費金額的比例僅為2%。

  項目三:某市生態建設公園PPP項目,總投資約7.5億元,合作期10年(3年建設期、7年運營期),政府付費方式。合作期內政府付費總額約11.6億元,其中:可用性付費合計約10.4億元,占總付費金額的比例約為91%;運營維護服務費合計約1.1億元,占總付費金額的比例為9%。

  項目四:某市地下綜合管廊項目一期PPP項目,總投資約8.4億元,合作期30年(2年建設期、28年運營期),可行性缺口補助方式。合作期內總收入約為20.68億元。其中,入廊費合計約0.98億元(年均約350萬元),占總收入的比例為5%;政府可行性缺口補助合計約18.65億元(其中:直接缺口補貼合計17.7億元;維護管理費每年約340萬元,合計約0.95億元),占總收入的比例約為95%。

  從以上四個PPP項目案例可以看出,在海綿城市、園林景觀、綜合管廊等領域,財政部所關注到的支出責任固化問題在有些PPP項目中較為突出。PPP業界不少專家也指出,可用性+績效付費的政府付費回報機制在地方實操中已經走偏。

  其中可用性付費總額為項目投資總額,加上融資成本,以及社會資本的合理投資收益,以項目竣工驗收合格為依據,以建設可用性績效指標為標準,自項目運營日起向社會資本逐年支付。而績效付費僅限定為運營維護績效付費,依據約定的運營維護績效考核標準及考核程序,根據考核結果支付運營維護費用。甚至一些可行性缺口補助機制的PPP項目也變相成為政府缺口補助占絕大多數比重的情形,如前述項目四中實質上類似可用性付費的支出(即直接缺口補貼)比重達到86%。

  實操中的另一種情形同樣值得關注和研究。E20環境平臺發現少數PPP項目中規定社會資本和政府方代表共同出資成立項目公司,但在某些條款或補充協議中約定項目運營維護由項目公司委托政府方代表負責。這種情形實質上將與PPP本意引入專業的社會資本負責項目運營維護的初衷相悖,借PPP模式實現公共服務供給質量和效率提升的目的將落空。

  當然,并非徹底否認可用性付費+運營維護績效付費。如何將其優化,可能可以從兩個方面考慮:一是突出績效導向、依效付費,改變重建設、輕運營的局面,降低可用性付費比例、相應提高運維績效付費比例;二是在第一點的基礎上,將可用性付費與運維績效進行掛鉤。前者中,各個領域建設和運營的內容不同,因此各領域比例會有差異,但一降一提是共同要求;后者,少數PPP項目已經開始探索。

  比如某城市水環境綜合治理PPP項目中規定,當某月運維績效考核得分低于70分,次月可用性付費將按約定金額的90%予以支付,即可用性付費有10%與運維績效捆綁;而某市新能源汽車充電基礎設施PPP項目中則約定,政府支付可用性付費的30%與績效考核結果掛鉤;某市水環境綜合整治PPP項目,對各子項目分別運營維護績效,并將各子項目運營維護績效與可用性付費掛鉤(各占5%),相當于總體可用性付費與運營維護績效的掛鉤比例達到45%。

  需要注意的是,可用性付費與績效掛鉤還需要考慮實際情況。一是有些項目實質運營維護的內容不多,或者長期運營提升難度不大,需考慮項目績效掛鉤有無抓手和實際意義;二是從某些項目實操看,可用性付費與運營維護績效掛鉤后,金融機構不敢放款,企業融資難而不敢接盤,這樣可能倒逼政府退讓。這些因素如何處理,有待PPP業界專家集思廣益,形成操作可行的方案。

  環保是PPP的一大熱點領域。E20環境平臺始終認為,PPP項目的出發點應該是長期運營績效。建議通過強化可用性付費和運營績效的捆綁來實現長期運營績效的剛性化,使專業運營公司的核心能力得以發揮,真正做到專業的人做專業的事,不違PPP的初心。

  附:部分有關法規

  1、根據財政部關于《印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》的通知(財金〔2014〕113號)的規定,PPP項目的付費機制包括三類:政府付費、使用者付費、可行性缺口補助。其中政府付費指由政府直接付費購買公共產品或服務。政府通常會依據項目的可用性(可用性付費)、使用量(使用量付費)和績效(績效付費)中的一個或多個要素的組合向項目公司付費。指南還明確規定:政府有支付義務的,項目實施機構應根據項目合同約定的產出說明,按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付……未達到約定標準的,項目實施機構應執行項目合同約定的懲處條款或救濟措施。

  2、《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金76號)要求完善項目財政補貼管理,財政補貼要以項目運營績效評價結果為依據,綜合考慮產品或服務價格、建造成本、運營費用、實際收益率、財政中長期承受能力等因素合理確定。

  3、《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國辦發〔2015〕42號)指出,在PPP模式下,政府以運營補貼等作為社會資本提供公共服務的對價,以績效評價結果作為對價支付依據。該通知還要求,建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系,建立事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制,將政府付費、使用者付費與績效評價掛鉤,并將績效評價結果作為調價的重要依據,確保實現公共利益最大化。

  4、《國家發展改革委關于印發<傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則>的通知》 (發改投資2231號)第十九條運營績效評價規定:PPP項目合同中應包含PPP項目運營服務績效標準。項目實施機構應會同行業主管部門,根據PPP項目合同約定,定期對項目運營服務進行績效評價,績效評價結果應作為項目公司或社會資本方取得項目回報的依據。

  5、《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》 (財金90號)明確各級財政部門要會同有關部門統籌論證項目合作周期、收費定價機制、投資收益水平、風險分配框架和政府補貼等因素,科學設計PPP項目實施方案,確保充分體現風險分擔、收益共享、激勵相容的內涵特征,防止政府以固定回報承諾、回購安排、明股實債等方式承擔過度支出責任……要加強項目全生命周期的合同履約管理,確保政府和社會資本雙方權利義務對等,政府支出責任與公共服務績效掛鉤。

  6、《關于印發<政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法>的通知》(財金92號)第十七條規定PPP項目合同審核時,應當對照項目實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告及采購文件,檢查合同內容是否發生實質性變更,并重點審核合同是否滿足以下要求:

  (一)合同應當根據實施方案中的風險分配方案,在政府與社會資本雙方之間合理分配項目風險,并確保應由社會資本方承擔的風險實現了有效轉移;

  (二)合同應當約定項目具體產出標準和績效考核指標,明確項目付費與績效評價結果掛鉤;…… 該通知第二十八條 規定:各級財政部門應依據績效評價結果合理安排財政預算資金。對于績效評價達標的項目,財政部門應當按照合同約定,向項目公司或社會資本方及時足額安排相關支出。對于績效評價不達標的項目,財政部門應當按照合同約定扣減相應費用或補貼支出。

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